论检务公开制度的完善

【摘要】检务公开一直是我国检察机关司法改革的重点，从1998年10月，最高人民检察院发布《关于在全国检察实行检务公开的决定》（简称“检务十公开”）到2006年其颁布的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》（简称“意见”）进一步丰富了检务公开的内容；检察机关就如何进一步规范检务公开进行不断地探索。随着司法改革力度的加大，检务公开制度进一步完善；在新司法理念的指引和司法公开的推进，检务公开引起理论界和实务界的关注，最高人民检察院和各级地方人民检察院也如火如荼地进行检务公开。检务公开方兴未艾的同时也存在一些问题，为了更好地发挥检务公开的作用，本文分析我国检务公开存在的主要问题，提出完善我国检务公开的措施。

【关键词】检务公开;司法公开:问题；措施

一、检务公开的概念

早在1998年最高人民检察院颁布《关于在全国检察机关实行检务公开的决定》（简称《决定》），开始在全国检察系统正式启动检务公开制度，并规定了检务公开的内容和形式，提出了“检务十公开”，但并没有对检务公开的概念作出定义。2006年颁布的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》进一步强调了检务公开的意义及作用，提出了检务公开的四项基本原则，并首次明确提出检务公开的概念。即“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。  

有学者指出“检务公开包括检察活动公开和检察信息公开，前者主要指检察机关及其工作人员在履行法律监督职责过程中，将活动的程序、所处阶段等的相关内容予以公开；后者主要指检察机关的职权、工作规范等基本信息和履行职责过程中产生、获取或者统计的各类信息。”[1]笔者认为检务公开不仅指案件执法过程和处理结果的公开，还包括执法依据及法律文书的公开，不仅要公开检察机关各部门职能和职责，还要公开对检察机关和检察工作人员监督的方式。因此检务公开是检察机关在依法治国理念下，在保障公众知情权、监督权、参与权的同时有限制地依法向公众及诉讼参与人公开检察职权相关的活动及事项，是检察机关践行司法公开的重要途径。

二、检务公开的发展历程

检务公开是我国司法改革的重点。我国检务公开经历了从摸索试点阶段——全面启动建章立制阶段——创新完善阶段。第一阶段，早在1998年６月，河北省保定市南市区检察院在全国率先实行检务公开。随后最高人民检察院就公布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，开始在全国检察机关推行检务公开制度，同样规定了检务公开的十方面内容，简称“检务十公开”，1999年1月4日，最高人民检察院又公布了《人民检察院检务公开具体实施办法》，将检务公开制度的实施进行了进一步细化、程序化和规范化。丰富了检务公开的形式，并提出各级人民检察院要定期或不定期地召开新闻发布会或情况通报会，并明确了权利义务告知制度，保障犯罪嫌疑人、证人、举报人的权利，将检察机关的告知义务引入检务公开考评中。这是检务公开摸索试点期。

第二阶段，检务公开全面启动建章立制。首先建立公开审查制度， 2001年3月5日高检院公诉厅印发了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则》(试行)，要求对存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件应当公开审查，充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其委托的人的意见。其次建立人民监督员制度和新闻发言人制度。2003年最高人民检察院在10个省进行人民监督员制度试点，2004年10月在全国推广试行人民监督员制度，明确规定对不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉这三类案件，必须虚心听取人民监督员的监督意见。[2]最高人民检察院2003年7月发布《最高人民检察院新闻发言人制度》正式启动新闻发言人制度。其实早在1999年高检院下发了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》，要求各省级检察院都要建立新闻发言人制度，适时通报检察工作情况，而《最高人民检察院新闻发言人制度》则为增强检察机关和检察工作透明度，深化检务公开，扩大检察机关社会影响，要求全国各级检察机关建立新闻发言人制度，使得新闻发言人制度在各级检察机关全面推广。再次完善健全检务公开相关工作制度和具体操作，最高人民检察院在全面总结地方各级检察机关“检务公开”实施情况的基础上，结合检察工作实际，2006年提出《关于一步深化人民检察院“检务公开”的意见》（以下简称“意见”），完善检务公开应当遵循严格依法、真实充分、及时便民、开拓创新的四项原则及内容（简称“检务十三公开”）和推广电子检务公开。“意见”明确了建立健全“检务公开”的相关工作制度：严格执行权利义务告知制度、健全主动公开和依申请公开制度、完善定期通报和新闻发言人制度、充分发挥人民监督员和专家咨询委员会的作用、建立责任追究制度、建立监督保障机制、妥善处理公开与保密的关系。2008年最高检院办公厅编制了《人民检察院“检务公开”手册》（简称“检务公开”二十项）具体指导各级地方检察院检务公开工作的开展。

第三阶段，创新完善阶段。2014年6月20日通过的《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》于2014年10月1日起正式试行，对案件信息公开的原则、方式、不得公开的内容、公开的负责部门、案件程序性信息查询、重要案件信息发布、法律文书公开、信息公开的监督和保障等方面作出了具体规定。并要求最高人民检察院依托国家电子政务网络建立统一的人民检察院案件信息公开系统，各级人民检察院依照本规定，在该系统办理案件信息公开的有关工作。各级人民检察院互联网网站应当与人民检察院案件信息公开系统建立链接。[3]最高人民检察院案件信息公开网目前已经在全国开通，10月1号开始陆续上线运行。网站有案件程序性信息查询平台、重要案件信息发布平台、法律文书公开平台和辩护与代理预约申请平台这四大平台。不仅与各级地方检察机关案件信息公开网建立了相关链接，而且与最高人民检察院网、正义网、中国政府网、全国人大网、最高人民法院网、全国政协网建立了友情链接。[4]全方位更便捷更方便地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，创新完善检务公开，检务公开应被赋予新的内容和内涵。2014年10月28日江西省人民检察院对全省检察机关案件信息公开系统上线运行情况进行分析通报，截至10月24日，江西省检察机关共导出案件程序性信息3653件，发布重要案件信息116条、公开法律文书77份，全省尚有20个检察院未导出案件程序性信息，60个检察院未发布重要案件信息，72个检察院未公开法律文书。[5]

三、我国检务公开存在的问题

（一）从立法层面分析：缺少系统的法律规定

一直以来我国的基本法中并没有专门条款对检务公开作出规定，只对司法公开、审判公开等作出了规定。从《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》到《关于一步深化人民检察院“检务公开”的意见》最高检多次发布司法解释对检务公开作出规定,用来规范和指导检务公开，并将检务公开列为检察机关司法改革的重点，去年最高检公布的《2014—2018年基层人民检察院建设规划》第11条明确提出深入推进检务公开工作，细化执法办案公开的内容、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。坚持和完善检察开放日、案件公开审查、人民监督员制度，切实保障人民群众对法律监督工作的知情权、参与权、监督权。[6] 2014年10月1日起正式试行的《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》对检察院案件信息公开作出了具体规定。最高检已经依托国家电子政务网络建立统一的人民检察院案件信息公开系统，各级人民检察院通过链接在该系统办理案件信息公开的有关工作。然而司法解释效力毕竟没有法律规定更系统更全面及效力高，检务公开缺乏法律上的依据，虽然最高检的司法解释对检务公开的内容、范围、方式等作了相关规定。但是实践中应当如何具体进行检务公开却没有系统全面规定。同时对检务不公开的具体事项没有进行明确规定，目前检务公开内容、公开到什么程度，什么时候公开等，均由各地检察机关自行决定，导致检务公开各地检察机关操作不统一。由于没有更细化的规定，有的检察院没有掌握好检务公开的度，没能严格执行保密制度，将不应公开的内容也公开了。[7]这些都与检务公开立法不完善存在关系。

（二）从实践层面分析：检务公开不规范

1、人力方面

一是检察机关工作人员执法为民、公开执法理念不强。许多基层检察机关并没有把检务公开作为检察院联系群众桥梁和窗口，也没有把检务公开作为院里工作重点来抓，而只是做下形式的检务公开应付了事，或者公开的情况与案件实际情况不相符。有人担心，“检务公开”使公众充分知悉了检察工作，越能产生“免疫力”，因此“检务公开”将会使检察工作难上加难。思想上没有准确充分的认识“检务公开”，行动上自然会存在偏差甚至抵触，这对于“检务公开”的开展是有百害而无一利的，严重严重阻碍了“检务公开”的发展进步。[8]

二是随着检察工作量逐年增大，案件数量逐年上升，检察机关检务公开工作人员不够。基层检察机关人员紧缺，一人多岗情况普遍存在，而且基层检察机关存在年轻干警流动性大问题，导致出现“断层”问题（检察机关工作人员呈现大龄化现象，年轻干警少，中年和老年干警多），许多年纪大的检察官，依然承担着业务骨干的责任，工作在检察一线，检务公开工作员人员严重不足。

2、物力方面和财力方面

一是各级检察机关对检务公开基层设施建设财力物力投入少。大多数检察机关存在重视办案，而轻视检务公开工作，因为办案有办案经费，而检务公开没有经费保障。建立并维护检察机关外网、建立宣传栏和发放宣传资料、建立案件信息查询室、建检务公开电子屏等都需要大量的物力和财力支持。而检务公开目前最主要及最实效的方式就是网络，由于离城镇较远的农村吸收检务公开的信息缺少便利条件，农村群众对网络、电视、报刊、杂志信息量接收相对于城镇偏少。由于基层检察院在检务公开基层设施及网站建设和维护上财力和物力不足，基层检察机关检务公开信息资源共享平台出现空缺，检务公开信息化建设对远远落后于公众对检务公开实践需求。

二是对检务公开业务培训经费投入少。由于多方因素的制约，检务公开培训工作也跟不上形势的发展，各检察院检务公开工作人员没有接受检务公开操作培训的机会，而仅局限高检院公布的一些检务公开司法解释上学习，而没有结合在一般性的知识学习上，突出检务公开操作重点和难点，以及检务公开存在的薄弱环节等方面进行深入学习和培训。这也就导致一些试点院检务公开的优秀做法和经验没有及时与其他检察院交流和借鉴学习的机会。

（三）从检务公开制度层面分析：制度不完善

1、缺少监督机制

我国宪法明确规定检察机关要对人民群众负责，因此检务公开的情况必须接受人民和社会各界群众的监督。虽然检察机关监督不断健全和完善，如呈级审批制度、上级备案制度等内部监督；向同级人大作报告以及服从党委统一领导制度等外部监督，这些内外监督制度来保证检察人员正确行使检察权，最大限度地去实现社会公平正义。但是这些监督更多的是形式性的监督或者程序性审查，而对检务公开具体情况的监督却起不到实质性效果，检务是否公开、公开是否全面、公开是否及时、公开方式是否恰当、当前公开的内容是否满足社会各阶层民众的诉求，是否保障了人民群众对司法活动的知情权、参与权、监督权、表达权等方面，各地检察机关在推进“检务公开”过程中的落实上，工作限于表面化、程式化，“检务公开”开展得不够深入，未取得良好的法律效果及社会效果。目前全国检察机关对检务公开没有明确的考核指标，也没有明确的监督机制，对于检务公开的考核标准、考核指标、考核部门、及监督部门、如何监督等具有情况没有相关规定及指导。

2、缺少救济机制

检务公开由于法律不健全、监督机制不完善、互动机制缺失等问题，造成不能全面保障当事人及群众的司法知情权、监督权、参与权等。检务信息和文件向当事人及案件相关人甚至是群众公开是否及时、公开内容是否全面、公开是否采取有效和多样的方式。特别是当事人其合法权利在检察机关办案过程中没有正当及时有效行使时，该如何维护？虽然《人民检察院“检务公开”具体实施办法》等检务公开文件明确规定了检察人员在讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人、接受举报、采取强制措施等各个阶段必须履行的告知内容。但告知制度并不能全面保障当事人的合法权益，在整个办案过程中，当事人更多的处于检察机关办案人员的约束和受指挥听从处境。

四、完善检务公开制度的措施

（一）健全检务公开的法律法规

   我国的检务公开制度推行的依据主要最高人民检察院颁布的司法解释，缺乏明确的基本法依据, 使得各级检察机关检务公开存在较大的随意性。甚至有学者认为现行的检务公开制度是检察机关的权力，而不是义务和责任，也不是公民权利，公民无法要求检察机关公开信息，检务公开只是检察机关的自觉行为。[9]因此, 必须通过健全完善立法, 为检务公开提供法律保障和支持。根据现有颁布的检务公开司法解释，借鉴我国《政府信息公开条例》及各地方检务公开的先进经验，由全国人大或其常委会应制定关于检务公开的统一法律，或者将检务公开条款纳入刑事诉讼法等基本法律中。2015年2月4日生效的新修订的《民事诉讼法司法解释》也从严格执行开庭审理规定、进一步规范裁判文书制作、规定申请查阅裁判文书的范围和方式等方面将审判公开纳入司法解释中，这是审判公开法律规范化的重大进步，检务公开也必须健全法律依据，才能和审判公开一起共同推进司法公开进步，才能更好地保障和落实诉讼当事人和社会公众的知情权、参与权、监督权。

（二）规范检务公开实践操作

    在检务公开工作中，各地检察机关检务公开操作参差不齐，检务公开制度不规范、不统—严重影响检务公开的法律效果和社会效果，因此必须从以下必方面规范检务公开的实践操作。

1、实体公开与程序公开并重

    目前大多数检察机关检务公开还停留在形式上公开，存在重实体轻程序问题，基本各地方检察院检务公开主要以介绍检察机关各个内设机构的职能为主，以执法规范公开为辅的格局，如公开各级检察机关发布的作为执法依据的各种制度规范、办案纪律，以及检察机关的内设部门针对某项业务工作提出的具体要求。而对涉及到具体案件办理过程和如何执行法律等这些关系当事人切身利益的方面仍较少公开，检察机关大都是以“案情保密，无法透露”、“正在办理中，请等待”等理由答复案件相关人员对案件进程的了解。完善检务公开必须做到实体公开与程序公开并重，检务检务公开应当包括执法过程公开和执法结果公开，通过案件办理情况查询系统等方式公开执法过程，方便群众查询了解案件办理情况，监督案件依法、及时办理。执法结果公开主要是办案各阶段法律文书的公开和案件处理决定公开。目前，各级人民法院基本实现了对裁判文书公开化，检察机关新公布的《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》对案件程序性查询、重要案件信息发布、法律文书公开作出具体规定。检察机关应当定期将案件办理的结果加以公开，特别是应了当将不立案、撤销案件、不批捕案件、不起诉案件以及已扣押、冻结的赃款、赃物处理结果公开，接受人民群众的监督。[10]因此各检察机关应当将检务公开与具体案件相结合，不仅仅公开法律规定和检察机关职责、更应当向相关当事人公开所涉案件程序与有关规定及其法律后果，做到实体公开与程序公开并重。

2、保障地方检察机关检务公开人力、物力、财力

检务公开需要人力、物力、财力保障，2006年最高人民检察院《意见》只是简单提到“提供必要的组织、物质条件”，但对如何具体保障各级检察机关检务公开中人力、物力、财力却没明确规定。而一些地方的检察院为了满足开展检务公开的需要而设立了专项经费的计划，如北京市人民检察院的《关于进一步深化“检务公开”工作的实施意见》中规定，要建立健全检务公开经费保障机制，将检务公开工作经费纳入业务经费，坚持归口申请、统一管理的原则，积极争取政府财政部门的支持，切实加大检务公开工作的财力、物力保障和经费投入。[11]我国各地区经济发展水平差距大，导致各地检察机关经费保障不统一，经济落后地区检务公开因人力、物力、财力不足，造成检务公开滞后、不规范等问题。因此必须建立检务公开保障机制，一是建立各业务部门协调合作的人力保障模式。大量检务公开任务的落实工作，需要以业务部门人员为重点的各部门共同努力，应配备专职从事检务公开组织、协调和服务的人员。二是应加大对检务公开的培训力度。不仅要加大对专门人员的培训，更重要的是加大对全体人员的培训。学习和借鉴各地区优秀检务公开的经验。[12]三是应当加大检务公开的物力和财力保障。由于物力和财力的不足，不能满足检务公开的需求，部分基层院对检务公开执行不到位。最高人民检察院和省级人民检察院必须切实考虑各级检察机关检务公开的物力和财力需求，充分发挥经费保障制度，上级机关应加大对基层院检务公开的支持，避免只重视办案经费保障而忽略检务公开经费保障，特别是贫困县在内的部分基层地区财政负担过重，无力支持检察机关检务公开经费，要从根本上解决这一问题，必须加大对检务公开的物力和财力保障。

（三）建立监督与救济机制

1、建立检务公开内部监督与外部监督

我国对检务公开的监督极其薄弱，主要是以检察机关自我检查、上级检察机关评查等内部监督为主。外部监督缺失、内部监督形式化等严重影响检务公开效果。因此，应当建立检务公开的内部监督与外部监督机制。首先要建立和完善内部监督机制：一方面要加强检察机关内部监督，建立内部自查标准和评查标准，并制定严格的责任机制，对于检务公开不到位、不及时、不主动、不规范等进行惩罚并追究相关人员的责任。另一方面，建立上级人民检察院对下级人民检察院检务公开工作的指导和定期督促、检查、考核的机制，对检务公开操作存在问题的检察机关进行通报批评，对检务公开有先进经验和优秀做法的检察机关进行表彰并要求其他检察机关向其借鉴和学习。其次是建立和完善外部监督机制：一方面检察机关应该完善信访制度，对来信来访人查询的群众不仅要热情接待服务，还要认真对待将来详细记录备案等，对于人们关注和普遍反映事项要及时公开。[13]另一方面，检察机关应当完善人人民监督员制度。人民监督员不仅对刑事诉讼环节进行监督并发表意见，并代表人民群众参与检察机关司法过程中。同时应当赋予人民监督员更多的监督职权，加大人民监督员对检察机关检务公开的监督，人民监督员对检务公开的工作进行评议，并将评议结果进行公开，使得检察机关 “检务公幵”不再停留于公开信息、制度等肤浅的层面，而是涉及到了检察决策公开、执法过程和程序公开及执法依据、执法结果等公开。最后检务公开应当接受人大监督和政协民主监督。检察机关应当将检务公开情况向人大及其常委会报告工作，主动向政协通报检务公开情况。应当主动邀请人大代表，政协委员视察检务公开工作，接受人大和政协的检查和评议，不断完善检务公开工作。

2、建立检务公开救济机制

无救济即无权利，世界各国的信息公开法都赋予申请人请求行政复议、司法审查或立法救济的权利。一是建立信访举报制度，检察机关检务公开存在侵犯当事人或者群众合法权利或者检务公开实践操作中存在问题时，可向检察机关或者检察长上访或者举报，检察机关应当建立反馈回访举报制度，及时反馈和答复当事人及群众，防止矛盾激化。二是建立复议制度，当事人和群众认为检察机关不依法履行公开义务的，可以向该检察院机关申请复议，对该复议不服的可向上级检察院检务公开工作主管部门申请复核，收到复议和复核的检察机关应当在合理时间内予以调查处理。三是建立当事人申诉制度。当检察机关检务公开存在违法失职行为，例如：讯问当事人没有属行权利义务告知制度，没有保障当事人享有律师提供辩护权利、检察机关执法程序违法等侵害当事人合法权利时，当事人可以向检察机关提出申诉、请求重新处理的权利。人民检察院应当对当事人的申诉进行公开审查，并将审查结果公开答复申诉人，维护申诉人的合法权益，深化检务公开。