优化制度设计完善行政公益诉讼诉前程序
时间：2019-07-07 作者：马方飞 来源：检察日报
◇不断完善行政公益诉讼诉前程序细节，健全检察建议制发、送达、反馈、评价等机制，完备调查核实权的行使方式、流程，对圆桌会议、听证程序、诉前磋商、和解等明确工作流程、议事内容、举证责任、法律效力等。
◇探索检察建议抄送被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织，视情报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关等，形成监督合力。
根据现行有关公益诉讼检察规定，检察机关在提起公益诉讼之前，应先适用诉前程序，而且，能够在诉前程序将问题解决是最为理想的状态。从目前来看，行政公益诉讼诉前程序案件约占公益诉讼案件的九成，在具体工作中发挥了重要作用，极大推动了侵害公益问题的解决，也促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源，充分体现了公益诉讼制度特别是诉前程序的价值功能。但新的制度建立后并非十全十美，仍需要不断完善，以适应实践的现实需要。
2018年，检察机关办理诉前程序案件102975件，其中向行政机关发出检察建议101254件，97.2%得到采纳，更多问题在诉前得以解决。大量实践也表明，通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态。同时，在行政公益诉讼诉前程序实施中也存在不规范问题，导致监督质量不高、效果不佳，影响公益诉讼检察工作的可持续发展。为优化制度设计，进一步发挥行政公益诉讼诉前程序的价值功能，要遵循以下工作要求：
一是要增强监督刚性。行政公益诉讼制度建立意欲以司法合力甚至监督合力纠正行政违法行为或不作为。诉讼作为诉前程序发挥作用的必要保障，强化了公益保护的刚性，也系诉前程序体现监督刚性的重要抓手。但诉前程序必须有自身的监督刚性，在监督的精准性上要有所体现。诉前程序启动之时要依法精准，抓住痛点，找准诉点。就制发检察建议而言，要区别于一般意义上的建言献策，如违反甚至不作为，则要承担不利后果。不利后果应不局限于行政诉讼，可以包括行政责任追究、考核评价等。诉前程序中，要对行政机关的回复及检察建议的效果进行审查评估和调查核实，开展后续跟踪工作，确保工作见落实、整改有实效。就检察建议而言，要体现出检察机关的司法职能，经过法定程序制作，体现严肃性和权威性。
二是要体现司法的特征。无论是在政治制度层次上还是在具体司法制度层次上，设置依法独立行使检察权的检察机关的基本制度意义在于，在国家权力的运行中构建以权力制约权力的监督制约体制和机制。行政公益诉讼实际上是检察机关在履行职责过程中对行政行为进行法律监督，涉及检察权对行政权的监督制衡，也涉及行政权、司法权的权力配置。而对行政公益诉讼诉前程序司法化改造的目的在于，体现检察机关职能作用、搭建涉案关系人提出意见建议的平台，吸收和借鉴司法工作的某些原则和做法，强化行政公益诉讼诉前程序的司法属性。在检察建议方面增强说理性，提升建议质量，如除了传统的“具体化”事项类建议，还要增加“制度性”宏观类建议。在检察工作方面，通过公开听证、公开宣告等形式强化司法运行模式。司法化改造有利于检察人员在充分听取涉案人员意见基础上进行合理判断并及时释法说理，通过仪式化、看得见的程序操作过程保障各方参与权利，达到以公开促公正、以公正树公信的目的。
三是要加强制度建设。检察官作为公共利益的代表在公益诉讼领域得到最直接的体现，除了承载办理个案的职责外，还需着眼大局和长远，在公益诉讼制度建设方面发挥主体责任。就行政公益诉讼诉前程序而言，要不断完善程序细节，健全检察建议制发、送达、反馈、评价等机制，完备调查核实权的行使方式、流程，对圆桌会议、听证程序、诉前磋商、和解等明确工作流程、议事内容、举证责任、法律效力等。
针对检察机关在行政公益诉讼诉前程序中遇到的问题，可以考虑从以下几个方面进行改进和完善：
提高办案人员专业素养，提升检察建议制发水平。对办案人员加强实战训练和业务培训，建立更符合现代法治的司法观、价值观，促进整体业务水平的提高，改变不敢监督、不善监督的局面。就办案而言，检察建议书是检察机关的对外法律文书，制发时要坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则，建议内容用语准确、于法有据，要有可操作性，还要注重办案质量和效果，积极开展类案监督，不能片面追求办案数量。行政公益诉讼涉及领域广泛，对一些专业性较强的问题，要积极借助外脑，组织专家论证，也可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。
建立监督和追责体制，推动诉前程序生威。我国监督主体多元，各有侧重，检察机关在履行国家法律监督机关职能时，可以借力推动工作，织密监督网络。如探索检察建议抄送被建议单位的上级机关、行政主管部门等，视情报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关等，形成监督合力。如检察建议制发后，存在行政机关不作为、不整改或者消极整改、变相推脱等造成严重后果的，要对责任人员追究责任，不仅要追究直接责任，还要追究领导责任，不仅要追究主体责任，也要追究监督责任，推动社会公共利益得到充分救济。同时，检察机关在诉前程序中发现国家工作人员涉嫌职务犯罪的，应当根据案件性质，及时移送监察机关等予以处理；对于发现的轻微违法或违纪行为，应当督促行政机关依法追究行政纪律责任。
引入司法化元素，促进规范化建设。行政公益诉讼是保护公益的重要司法制度创新，诉前程序本身就有救济公益的价值。检察机关可以通过诉前圆桌会议、听证、公开宣告等，增强“可视性”“对抗性”和“仪式化”，推进诉前程序司法化，提升公众参与度与公信力。检察建议制发时要注重具体内容的标准、事实证据的要求，提高精准度，增强说理性。检察建议制发后，还要注重送达方式、后续跟踪和效果评价。比如，开展检察建议宣告送达，由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见，是增强检察建议“刚性”的有效方式。目前，检察机关开展宣告送达的场所，可以在检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行。下一步，要推进程序的规范化、语言的标准化、地点的固定化、场所标识的明确化。必要时，可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加，充分发挥检察建议的宣传、教育、警示作用。
做好起诉准备，树立检察监督权威。要积极争取党委、人大的领导支持，加强与法院的沟通协调，确保公益诉讼案件审理过程中充分体现检察机关作为法律监督机关的特殊性。比如，对同一行政机关同批同类违法行为作为一案提起行政公益诉讼的，是否应受法院“一事一诉”“一案一评价”的原则限制，检察机关应当加强与法院的沟通协调。在诉讼过程中，行政机关不得以任何方式干扰法院受理行政公益诉讼案件，要督促行政机关充分尊重检察机关独立行使检察权、审判机关独立行使审判权，不得以任何理由要求检察机关撤诉。检察机关还应当督促被诉行政机关负责人出庭应诉，要求不得拒绝或无正当理由延迟答辩举证。法院裁判生效后，检察机关还应当监督被诉行政机关依法自觉履行。此外，检察机关还应做好出庭准备工作，制定庭审预案，对庭审焦点进行充分预测，对证据进行补强。
（作者单位：上海市人民检察院）
